Жергілікті өзін-өзі басқарудың әртүрлі теориялары муниципалды өзін-өзі басқарудың мәні мен ұйымдастырылуын түсіндіретін идеялар мен көзқарастардың жиынтығы болып табылады. Бұл ғылыми пәндер адамзаттың көп ғасырлық тарихи тәжірибесін білуге негізделген зерттеулер ретінде пайда болды. Мұндай бірнеше теориялар бар. Олар бір-бірінен ерекшеленеді - кейбіреулері аздап, басқалары күрт.
Өзін-өзі басқару тарихы
Еуропаның, АҚШ-тың және Жапонияның көпшілігінде муниципалды өзін-өзі басқарудың заманауи жүйелері XIX ғасырдағы реформалардан кейін құрылды. Алайда олардың ізашарлары – қауымдастықтар мен полициялық демократиялар – ежелгі дәуірде пайда болды.
«Муниципалитет» термині ежелгі Римде республикалық жүйе болған кезде пайда болды. Экономикалық мәселелерді шешуді (соның ішінде салық қаражатын бөлуді) өз мойнына алған қала қауымы әкімшілігі осылай аталды. Қазіргі халықаралық дәстүрде муниципалитет ауылдық елді мекен бола алады.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың алғашқы теориялары Рим Республикасында пайда болды. Алғашында тікелей мемлекет басшысының шешімдері бойынша Тибрдегі шағын қалашық өмір сүрді. Алайда Римнің ықпалы мен көлемі өсті. Юлий Цезарь біздің эрамызға дейінгі 45 ж e. өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті билік органдарына беру туралы шешім қабылдады. Алыс губернияларда айлап соғысқан қолбасшы астананың экономикалық мәселелерімен айналысып үлгермеді.
Тегін қауымдастық жергілікті басқару
Жергілікті өзін-өзі басқару теориялары ерекшеленетін белгілі бір критерийлер бар. Олардың ең маңыздысы мен іргелісін бөліп көрсетуге болады: мекеменің құрылу жолы, сот істерінің саны мен сипаты, сондай-ақ жоғары мемлекеттік билікпен қарым-қатынасы.
Неміс ғылыми мектебі осы белгілерді талдау негізінде еркін қауымдастық теориясын тұжырымдады. Бұл доктринаның негізін салушылар – зерттеушілер Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер және Лабанд. Олардың ұстанған басты қағидасы – қауымдастықтың өз істерін дербес басқаруға құқығы болуы. Қоғамның бұл шағын ұяшығы жалпы мемлекеттен әлдеқайда маңызды. Сондықтан орталық үкімет муниципалитеттің мүддесін құрметтеуге тиіс.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың еркін қауымдастығы теориясы мемлекеттік қызметкерлердің дұрыс емес басқаруының нәтижесі болған экономикалық құлдырауға жауап ретінде пайда болды. Сондықтан 19 ғасырда Германияда пайда болған жаңа жүйе күнделікті өмірден туындаған ең шынайы негіздемеге ие болды.
Қағидалармуниципалитеттердің жұмысы
Алайда, жаңа ілімді ұстанушылар оның дұрыстығын теориялық тұрғыдан да дәлелдеу керек болды. Сонымен неміс ғалымдары қауымдастық мемлекеттен бұрын пайда болған, яғни оның түпкі себебі деген тұжырымға келді. Яғни, өзін-өзі басқару құқығы адам қоғамының табиғатынан туындады.
19 ғасырда Германия біртұтас мемлекет болған жоқ. Ол орта ғасырлардағы феодалдық жүйемен туындаған көптеген князьдіктер мен патшалықтарға бөлінді. Жергілікті өзін-өзі басқарудың еркін қауымдастығы теориясы Германияның қалалық республикаларының тәжірибесінен тарихи мысал келтірді. Олар көршілерімен тиімді сауда жасау арқылы тәуелсіздікке қол жеткізді. Мұндай қалалардың тұрғындарының әл-ауқаты республикалық деңгейден әлдеқайда жоғары болды. Жергілікті өзін-өзі басқару теориясын жақтаушылар мысал ретінде орта ғасырдағы бұл мысалды келтірді.
Азаматтар муниципалитеттің қарамағында өмір сүретін көптеген принциптер тұжырымдалған. Біріншіден, бұл жергілікті өзін-өзі басқару органының мүшелерін сайлау. Қоғамның әрбір мүшесі осындай жүйе бойынша дауыс беруге құқылы. Екіншіден, муниципалитет басқаратын барлық істер екі негізгі топқа бөлінеді. Бұл орталық үкіметтің берген нұсқаулары және жергілікті өзін-өзі басқару шешетін өз мәселелері.
Үшіншіден, муниципалитет қабылдаған шешімдерге мемлекеттің араласуға құқығы жоқ. Тек қауымдастықтың өз құзыреті шегінен шықпауын қадағалау керек.
Тегін қауымдастық теориясын қолдану
Жоғарыдағыларжергілікті өзін-өзі басқару теорияларының артықшылықтары мен кемшіліктері 19 ғасырдың бірінші жартысында еуропалық қоғамда белсенді түрде талқыланды. 1830-1840 жылдары. бұл принциптердің кейбірі Бельгияның заңнамасында қабылданған. Бұл елдің конституциясында алғаш рет муниципалдық билік атқарушы, заң шығарушы және сот билігімен бірге «төртінші» билік болып танылды. Бұл оқиға жергілікті өзін-өзі басқарудың бүкіл идеологиясы үшін серпіліс болды. Тіпті қазіргі қоғамда «төртінші билік» тезисі көптеген елдерде ресми түрде бекітілмеген. Сондықтан 19 ғасырдың бірінші жартысындағы мұндай реформа ерекше әсер қалдырады.
Алайда, сол ғасырдың аяғында еркін қауымдастық теориясы негізсіз болып шықты. Неліктен бұл болды? Ірі аумақтық бірліктер федеративтік сипатта болды, яғни орталыққа тәуелді болды. Бұл жағдайда қауымдастықтардың тәуелсіздігін дәлелдеу өте қиын болды.
Әлеуметтік теория
Еркін қауымдастық теориясы өткенде қалған кезде оның орнына жаңасы келді, ол әлеуметтік немесе әлеуметтік-экономикалық деп аталды. Бұл екі идеяның айырмашылығы қандай болды? Бұрын муниципалитеттің құқықтары табиғи және ажырағысыз деп есептелді. Әлеуметтік теорияны жақтаушылар бұл тақырыпқа басқаша қарады. Олардың догмалары бойынша құқықтар муниципалитеттің шаруашылық қызметінен шыққан. Ол басымдыққа ие болды.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық теориясы қауымдастықты мемлекеттен тәуелсіз құқық субъектісі ретінде таныды. Оның кілті болдықоғамдық іс-шаралар. Үкімет тек мемлекеттік істерді шешуге қалдырылды. Жергілікті өзін-өзі басқарудың пайда болуының көптеген теориялары, сондай-ақ қоғамдық теориялар қауымдастықтың бүкіл орталық билік машинасына қарамастан орналастырылғандығына негізделген. Муниципалитеттердің еркіндігі идеясын жақтаушылар осы екі жүйе арасындағы өкілеттіктерді нақты шектеді.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың әлеуметтік теориясының кемшіліктері бар екенін түсіну маңызды. Олар муниципалитеттердің шаруашылық қызметпен де айналысатын жеке бірлестіктермен араласып кеткендігінде. Егер адамдар өз бастамалары бойынша, мысалы, жер өңдеу үшін ынтымақтаса, онда олар қаласа, мұндай топтан шыға алады. Аумақтық бірліктер (яғни муниципалитеттер) өз еркімен тарай алмайды. Олар заңмен қатаң шектелген. Олардың шекарасы мен ішкі құрылымы, ештеңеге қарамастан, мемлекетке байланысты.
Ресейде
Жергілікті өзін-өзі басқарудың әлеуметтік теориясын қолданудың мысалын Ресей тарихынан табуға болады. 1860 жылдары император Александр II өзінің әйгілі реформаларын жүргізді. Ол ең алдымен крепостнойларды азат етті. Бұл провинциялық қоғамның құрылымын, әсіресе ауылшаруашылық аймақтарында түбегейлі өзгертті.
Земство реформасы шаруалар реформасынан кейін жүрді. Ол жергілікті өзін-өзі басқарудағы өзгерістерден тұрды. 1864 жылғы Земство мекемелері туралы ережеде Земстволардың шаруашылық қызметі биліктің әкімшілік шешімдерінен бөлек өмір сүретіні әдейі атап көрсетілді.
Муниципалитет туралыСлавянофиль публицистері реформа туралы көп жазды. Мысалы, Василий Лешков қауымның мемлекеттен тәуелсіздігі князьдік дәуірде болған көп ғасырлық орыс дәстүрінен туындайды деп есептеді.
Тірі және икемді өзін-өзі басқару тиімсіз және баяу бюрократияға қарсы болды. Мемлекеттік шешімдер әрқашан «жоғарыдан» қабылданады. Шенеунік бастық берген бұйрықты ғана орындайды. Мемлекеттік қызметшілер арасындағы мұндай немқұрайлылық пен жауапкершіліксіздік земстволардың қызметінен ерекше. Муниципалитет жергілікті тұрғындарға өз бастамаларын жүзеге асыру үшін құрал берді. Земство - экономиканы қалпына келтірудің және оны тиімдірек етудің тамаша тәсілі.
Өзін-өзі басқарудың әлеуметтік теориясы рухында ІІ Александр жүргізген реформа бірнеше жылдың ішінде өз жемісін берді. Жаңа шаруашылықтар мен кәсіпорындар құрылды. Провинцияға ақша сауда арқылы келіп жатты. Земстволар Ресей капитализмі өскен ұйытқы болды, бұл Ресей империясын әлемдегі ең ірі экономикалардың біріне айналдырды.
Мемлекет теориясы
Содан кейін (19 ғасырда) әлеуметтік теория сынға, сөгістерге ұшырады. Оның қарсыластарына муниципалитеттің орталық биліктен бөлек тұруы ұнамады. Осы ойшылдардың ішінде жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориясы пайда болды. Оның негізгі ережелерін неміс зерттеушілері Лоренц фон Штайн мен Рудольф Гнейст әзірлеген. «Мемлекет қайраткерлері» Ресейде де тамыр жайып, мұндай көзқарастар қолданылғанжат либерализмді ұнатпайтын консерваторлар бағдарламасының бөлігі ретінде танымал. Бұл теорияны революцияға дейінгі заңгерлер Николай Лазаревский, Александр Градовский және Владимир Безобразов жасаған.
Олар және олардың жақтастары жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік жүйемен ортақ тамыры бар деп есептеді, бұл муниципалитеттерді мемлекеттік институттар жүйесінде қалдыру қажеттілігін тудырды. Бұл ретте шенеуніктер земстволарда және соған ұқсас мекемелерде жұмыс істей алмады. Мұнда тек жергілікті тұрғындардан муниципалды жиналыстардың жоғары тиімділігіне қызығушылық танытқан адамдар болуы керек еді. Мемлекеттік машина тым үлкен және күрделі, мысалы, экономикалық міндеттерді тиімді шешу үшін. Сондықтан олар өз өкілеттіктерінің бір бөлігін Земствоға береді.
Саяси және құқықтық теория
Мемлекет теориясының негізін салушылар Лоренц фон Штайн мен Рудольф Гнейст бірнеше іргелі тезистерге келіспеді. Сондықтан олардың ортақ доктринасы аясында екі бөлек бағыт пайда болды. Гнеист саяси теорияны жасаушы болды, ал Штейн құқықтық теорияны дамытты. Олар қалай ерекшеленді? Гнеист жергілікті өзін-өзі басқару органдарының сайлануы олардың тәуелсіздігіне әлі кепілдік бермейді деп мәлімдеді. Себебі, мемлекеттік қызметке келген адам жалақыға байланысты билікке тәуелді болып қалады. Яғни, муниципалитетке өкіл болып сайланған шенеунік тәуелсіз тұлға емес. Оның шешімдеріне орталық үкімет ықпал ете алады. Бұл қайшылыққасаяси жүйенің ерекшеліктерін береді.
Сайланған өкілдер қалай тәуелсіз болуы мүмкін? Гнейст өз жазбаларын өтелмейтін етіп қайта пішімдеуді ұсынды. Бұл муниципалитет мүшелерін биліктен босатады, өйткені бұл органдарға тек өз бастамаларымен және сенімдері бойынша барған адамдар ғана келеді. Гнейст бұл қызметтерге жергілікті қауымдастықтың құрметті өкілдерін тағайындау керек деп есептеді. Алайда оның көзқарасы кең қолдау таппады.
Лоренц фон Штайн тағы бір идеяны тұжырымдады, ол жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық теориясы болып шықты. Бұл Гнейст пен оның бірнеше жақтастарының жорамалдарынан қалай ерекшеленді? Штайн муниципалитеттер орталық үкіметтен бөлек болуы керек деп есептеді. Сонымен бірге мемлекет өз өкілеттіктерінің бір бөлігін оларға береді. Сондықтан жергілікті өзін-өзі басқару органдары кейбір әкімшілік міндеттерді бюрократияға кірмей шешеді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік теориялары. Кесте олардың мүмкіндіктерін көрсетеді.
| Теория | Мүмкіндіктер |
| Тегін қауымдастық | Жергілікті үкімет штаттан бөлек |
| Қоғамдық | Муниципалитет тек экономикалық мәселелерді шешеді |
| Үкіметтік | Жергілікті үкімет штаттың бөлігі |
| Саяси | Сайланған өкілдер тегін жұмыс істейді |
| Заңды | Мемлекет өз өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті өзін-өзі басқаруға береді |
| Дуализм | Муниципалитет – қоғамдық және мемлекеттік құбылыс |
Дуализм
Бір қызығы, жергілікті өзін-өзі басқарудың заманауи теориялары 19 ғасырда пайда болған теориялардың элементтерін қамтиды. Ғалымдар қазіргі муниципалитеттерді мемлекеттік жүйедегі орталықтандырылмаған органдар ретінде анықтайды. Басқа да анықтамалар бар. Мысалы, Данияда жергілікті басқару «мемлекет ішіндегі мемлекет» деп аталады.
Билік пен муниципалитеттер арасындағы қарым-қатынастың бұл жүйесі осындай қызметтің қос принципін көрсетеді. Ол «жергілікті өзін-өзі басқарудың дуализм теориясы» деп аталатын көзқарастар жүйесінде айқындайды.
Ондағы басты қағида мынандай болжам. Егер сайланған өкілдер мемлекеттік функциялардың бір бөлігін орындаса, онда олардың өздері мемлекеттік машинаның бір бөлігіне айналады. Сонымен қатар, әкімшілік мәселелерді шешпейтін жергілікті өзін-өзі басқару органдары тиімсіз және пайдасыз. Мәселен, қала бюджетіне әсер етпей, экономикалық мәселелерді шешу өте қиын. Сондықтан муниципалитеттер өздері жауапты аумақтың ағымдағы істеріне ықпал ету үшін табиғи түрде мемлекетке біріктірілген.
Қазіргі отандық өзін-өзі басқару
Жергілікті өзін-өзі басқарудың дуализм теориясы қазіргі ресейлік муниципалды басқару жүйесіне ең үлкен әсер етті. Бұлөзара байланыс сайланбалы органдардың бір-бірімен тығыз байланысты қоғамдық және мемлекеттік қағидаттар бойынша жұмыс істеуінен көрінеді.
Егер қаралып отырған мәселе жергілікті маңызы бар мәселе болса, онда отандық муниципалитеттер орталықтан дербес тәуелсіздігіне сене алады. Олардың шешімі ең алдымен «төменнен» пікірге негізделетін болады, өйткені бұл қала өмірін реттеудің ең тиімді жолы. Алайда, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік саясатқа қатысты жобаларды қарастырғанда орталық үкіметпен бірігіп, оның ұстанымымен келіседі. Мұндай жүйе әртүрлі қоғамдық институттардың өзара ымыраға келуінің нәтижесі болды. Ол жергілікті өзін-өзі басқарудың дуальды немесе дуалистік теориясын толығымен көрсетеді.
Егер муниципалитеттерді тек әлеуметтік құбылыс десең, ондай мәлімдеме қатты мәлімдемеден басқа ештеңе болмайды. Қазіргі заманғы провинциялық деңгейдегі сайланбалы органдар адамдарға жақсырақ және бақытты өмір сүруге тиімді көмектесу үшін мемлекетпен өзара әрекеттесуі керек. Бұл жағдай тек Ресейге қатысты емес.
